改革开放30年中国外资演变趋势分析

第２期（２００９年２月）　中国科技论坛　改革开放３　Ｏ年中国外资　演变趋势分析　沈家文　，王元地　（１．北京科技大学经济管理学院，北京　１０００８３；２．比利时哈塞尔特大学应用经济学院）　摘　要：文章对我国３４００多项外资进行效力和类型维度统计分析，发现改革开放３０年来呈现从“框架型粗”向“体系　型群”、从“优惠”向“优惠”“环境优化”“产业”协同、从“引资”向“选资”、从“主导型”向“市　场主导型”转变的渐进式发展趋势。　关键词：外资；演变趋势；统计分析；产业；招商引资　中图分类号：Ｆ８８２．６　文献标识码：Ａ　改革开放３０年，我国经济社会发生了巨大变　《外商投资报告》、《外资统计》等，以及各年份的统计　化，这种变化与我国积极利用外资并参与世界经济　年鉴，主要集中于《中国统计年鉴》、《中国对外经济　合作紧密相连。外资利用作为我国改革开放重要实　贸易年鉴》（２００４年后改为《中国商务年鉴》）、《中国　践，在不同历史发展阶段，因国际国内形势的变化其　经济年鉴》等。另外，文献研究室编的《十二大以　内涵也在不断发生变化，外资利用的方式、目标、数　来重要文献选编》，及之后的十三大、十四大、十五　量、空间和产业分布随之变化。而这种变化的根源在　大、十六大等。另外，也来源于各种外资的资料　于我国外资的变化，因此，系统研究外资动　汇编，如中国计划出版社２００５年出版的《我国利用　态演变规律，以便清晰勾画出我国外资的内在　外资和境外投资实用法规汇编》等，以及一些专　发展规律，对更好地指导外资利用实践具有重要的　业外资咨询机构开放的外资查询系统等。　理论和现实意义。　１我国外资演变的总体分析　本研究对外资的效力维度和内容维度进行　１９７８年９月，召开了全国计划会议，制　了区分。效力维度按照颁布主体为全国及　定和颁布了４１９７９、１９８０经济计划的安排（草案）》，　委员会颁布、颁布和各部委及地方颁　在这个草案中提出了几个转变，其中一个转变指出　布，划分为３级，分别用Ａ、Ｂ、ｃ表示，并假设效力依　要从过去那种闭关自守或半闭关自守状态积极转移　次逐渐减弱，同级效力相当，并忽略彼此之间的　到引进外国先进技术，充分利用外资，要大胆进入国　关联效力。　际市场。从而拉开了我国外资出台的序幕。　外资内容维度的划分，可以根据外资　从表１数据可以看出，１９７９－－２００６年间我国颁　作用的不同划分为外资立法综合类、财税、制度　布了上千部法律，从本文统计的３４１　１项来看，　环境优化、产业、专题和高新技术发展　其中Ａ、Ｂ、ｃ级别分别为：６３、１８８和３１６０项，其　等。　比值约为：１：３：５０。通常一部高效力法律的颁布会产　本文统计资料来源于全国及常委会颁布的　生大量的次级法律法规的出台，这个比值一定　法律，出台的、法规文件，专职部门出版　程度上反映了我国母体法律与子法律法规之间的比　的相关杂志和内部刊物，如商务部的《外资动态》、　重关系。　收稿日期：２００８—１１—０５　作者简介：沈家文，北京科技大学经济管理学院博士研究生，高级工程师，英国特许建造师，英国皇家建造学会会员；研究方向：经济管理。　中国科技论坛　（２００９年２月）第２期　表１我国外资分类统计表　少。　效力　立法　财税　产业　制度　专题　高新技术　汇总　再次，财税总量居我国外资的第二位，　Ａ级　１５　１３　１３　１５　５　２　６３　占整个总量的２３％。财税构成了我国外资　Ｂ级　３１　２８　４４　４８　３０　７　１８８　Ｃ级　９１　７３７　６印　１１５２　４２９　９１　３１印　优惠的重要组成部分，改革开放以来尤其是２０　汇总　１３７　７７８　７１７　１２１５　４６４　１００　３４１１　世纪８０年代到整个９０年代中期，财税构成了　我国外资的核心部分，这同很多发展中国家利　首先，从总体来看，我国外资经过近３０年　用外资的早期做法基本一致。　的不断完善，形成了较为庞大的体系，１９７９—　第四，产业总量居于外资总量的第三　２００６年间平均每年出台１２２件。这些从效　位。在改革开放初期，我国的外资带有很强的普　力维度来看，主要集中在部门层次，也就是主要由国　遍优惠特征，这种针对性不强，引导力有限，与　务院各个部门颁布，约占整个总量的９２．６％，　我国产业发展、技术水平提高和国际收支状况改善　全国和常委会及颁布的Ａ、Ｂ级与ｃ　目标并不一致。为此，１９８７年、１９９５年、１９９７年和　级之比约为１：１３，占整个的７．４％。如此庞　２００２年，我国先后四次对外商投资产业进行修　大的体系一方面折射出我国外资利用的完　改，逐步形成了按照产业来引导投资的目　善性，但是同时也反映了我国较多的立法机构，　的，产业划分了鼓励类、类和禁止类产业类　体系的协调性差。尤其是部门法律法规的增加可能　别。　影响到体系的统一性，形成政出多门的局面。　外资利用的重要目的就是促进技术水平的提　其次，从外资的类型划分来看，我国外资政　高，而发展高新技术产业是达到这一目标的重要载　策主要由优化制度环境的组成。这方面的　体，为充分利用外资促进我国高新技术产业发展，我　占整个总量的３６％。这在一定程度上反映了我　国先后颁布了各效力层次的外资１００项，　国外资演变的总体特征，即我国外资越来　其中全国及其常委会２项，７项，　越多地注重营造一个有利于外资利用的制度环境，　部委９１项。《中华人民共和国科学技术进步法》和　在投资软环境方面做出了较大努力。之间的协　《中华人民共和国促进科技成果转化法》成为推动高　调性增强，税务、海关、银行、外汇、商检等有关部门　新技术产业发展的基本法律依据。在法律推动下，针　密切配合，一个有利于吸引外资的宽松、稳定的　对高新技术产业发展出台了专门的产业化、出　环境正在形成（见表２）。　口和国家级开发区、高新区管理和规定，并　专门针对软件集成电路等信息产业发展出　表２我国制度环境优化统计表　效力　工商　海关　环保　进出口　劳动　商检　土地　外汇　汇总　台了专门的财税支持，这些的出　Ａ级　１　１　４　２　４　１　２１５　台对我国吸引外资提升技术水平和促进产　Ｂ级　５　４　４　１２　８　１　１２　２　４８　业结构升级起到了积极作用。　Ｃ级　７３　１５５　８５　４０５　１１４　５１　６９　２０ｏ　１１５２　专题是专门针对某一具体外资问　汇总　７９　１６０　９３　４１９　１２６　５３　８３　２０２　１２１５　题而出台的，内容较多，涉及面也较　广，如关于企业并购方面的、关于股份　从表２的Ａ级效力看出，环保和劳动分别有４　公司上市、企业合并和上市、研发中心设立、企业经　项全国及常委会颁布的法律，处于制度环境优　营期限、港澳台外商投资、企业清算、服务外包　化之首。这反映出我国立法工作对环保和劳动　等。关于振兴东北和西部开发的外资利用　的重视。更加体现了在外资领域中对民生　也一一列入其中。专题很好地弥补了体系　问题的高度关注。　形成过程中的一些遗漏之处，对于解决外资制　从营造环境的各部门中，与外资紧密相关　定的时效性起到了很好的缓冲作用，对一些外资利　的进出口和外汇占整个环境的５０％　用新问题的处理显示了更强的针对性，对我国外资　以上，而商检、工商、土地和环保领域的相对较　是一个很好的补充。　第２期（２００９年２月）　中国科技论坛　２我国外资演变的阶段分析　我国外资大致可以划分为三个阶段，经过　议上被通过并颁布实施。该法律也标志着我国外资　立法的开始，成为中国外资利用的第一，在我国　外资历史发展中具有首创性的地位。之后，我国　外资立法进一步加强，１９８０年出台了《中华人民共　和国外资经营企业所得税法》、《中华人民共和国中　外合资经营企业登记管理办法》等。　在１９８２年４月召开的五届常委会上将中　国吸收外国投资的写入修正草案。并在之　三个阶段的发展，我国出台数从当初的每年几　项发展到每年数百项（详细统计数据见表３）。　１９７９－－１９８６年：这一时期属于我国外资的　初创时期，虽然各效力级别的出台均较少，但是　这一时期是我国确立外资法律框架的关键时期。这　一时期的目标主要是建立我国外资的基本　法律框架，因此效力层次较高，Ａ、Ｂ、ｃ级　后召开的五次会议上，通过了写入外资利用的中国　数量之比为：１：０．５：１．３，全国和颁布的　新《中国人民共和国》，至此，从根本上确立　与部门法律之比为：１：０．８８，高于总体平均比　了外商投资企业在中国的法律地位，这成为一切外　值。１９７９年，国家计委在参考多个国家法律基础上，　资立法的最高法律依据，也衍生出更多的外资法律　结合我国经济发展实际情况起草了我国第一部外商　法规等。１９８６年出台了《关于鼓励外资　投资法律《中华人民共和国中外合资经营企业法》，　投资的规定》即通常说的“二十二条”，该《规定》首次　这个法律在当年７月８日的全国第五届二次会　明确了吸引和利用外资的重点领域，以及如何吸引　表３我国外资效力和内容维度的年份统计（１９７９－－２００６）　年份　立法　财税　产业　制度　专题　高新技术　汇总　１９７９　Ａ　Ａ　１９８０　４Ａ＋２Ｃ　４Ａ＋２Ｃ　１９８１　Ｃ　Ｃ　２Ｃ　１９８２　Ａ　Ｂ　Ｃ　Ａ＋Ｂ＋Ｃ　１９８３　Ａ　Ｃ　Ａ＋Ｃ　１９８４　３Ａ　Ｂ＋２Ｃ　３Ａ＋Ｂ＋２Ｃ　１９８５　Ｂ　Ｂ　２Ｃ　Ｂ　３Ｂ＋２Ｃ　１９８６　２Ａ　３Ｃ　３Ｃ　Ｂ　２Ａ＋Ｂ＋６Ｃ　１９８７　Ｃ　２Ｃ　５Ｃ　２Ｃ　１０Ｃ　１９８８　Ａ＋４Ｂ＋Ｃ　２Ｂ＋５Ｃ　Ｂ　２Ｂ＋６Ｃ　２Ｂ＋２Ｃ　Ｃ　Ａ＋１ｌＢ＋１５Ｃ　１９８９　Ｃ　Ａ＋Ｂ＋６Ｃ　Ｂ＋Ｃ　Ａ＋２Ｂ＋８Ｃ　１９９０　２Ａ＋Ｂ＋Ｃ　８Ｃ　Ｂ　２Ｂ＋４Ｃ　Ｂ＋４Ｃ　２Ａ＋５Ｂ＋ｌ７Ｃ　１９９１　Ａ＋Ｂ＋Ｃ　Ａ＋Ｂ＋７Ｃ　Ｂ　Ｂ＋９Ｃ　Ｂ＋３Ｃ　２Ｂ＋３Ｃ　２Ａ＋７Ｂ＋２３Ｃ　１９９２　２Ｂ　Ａ＋２Ｂ＋９Ｃ　８Ｃ　Ｂ＋２Ｃ　Ｃ　Ａ＋５Ｂ＋２０Ｃ　１９９３　２Ｃ　４Ａ＋５Ｂ＋２２Ｃ　２Ｃ　Ｂ＋９Ｃ　２Ｃ　Ａ＋Ｃ　５Ａ＋６Ｂ＋３８Ｃ　１９９４　Ａ＋２Ｃ　３Ｂ＋４１Ｃ　Ｂ＋３Ｃ　２Ａ＋２Ｂ＋２６Ｃ　Ａ＋３Ｃ　Ｃ　４Ａ＋６Ｂ＋７６Ｃ　１９９５　Ｂ＋２Ｃ　Ａ＋３６Ｃ　２Ａ＋６Ｃ　１８Ｃ　２Ｂ＋９Ｃ　３Ａ＋３Ｂ＋７１Ｃ　１９９６　Ｂ＋３Ｃ　２２Ｃ　Ｂ＋９Ｃ　２Ｂ＋３５Ｃ　Ｂ＋６Ｃ　Ａ＋５Ｃ　Ａ＋５Ｂ＋８０Ｃ　１９９７　Ｂ＋５Ｃ　２Ｂ＋３８Ｃ　１０Ｃ　４Ｂ＋３ＯＣ　２Ｂ＋１４　Ｃ９Ｂ＋９７Ｃ　１９９８　Ｂ＋４Ｃ　２９Ｃ　Ａ＋２Ｂ＋４Ｃ　２Ｂ＋３０Ｃ　Ａ＋１３Ｃ　Ｃ　２Ａ＋５Ｂ＋８０Ｃ　１９９９　Ａ＋Ｂ＋２Ｃ　２Ａ＋Ｂ＋３９Ｃ　７Ｃ　Ａ＋３Ｂ＋７４Ｃ　２Ａ＋Ｂ＋４３Ｃ　Ｂ＋ｌ４Ｃ　６Ａ＋７Ｂ＋１７９Ｃ　２００ｏ　Ｃ　３Ｂ＋３１Ｃ　Ａ＋Ｂ＋１６Ｃ　Ａ＋Ｂ＋５９Ｃ　Ｂ＋３９Ｃ　Ｂ＋１ｌＣ　２Ａ＋６Ｂ＋１５７Ｃ　２０ｏ１　２Ｃ　Ａ＋３５Ｃ　Ａ＋ｌ０Ｂ＋２１Ｃ　３Ｂ＋１Ｏ７Ｃ　２Ｂ＋３９Ｃ　２Ｂ＋１ＯＣ　２Ａ＋ｌ７Ｂ＋２１４Ｃ　２０ｏ２　Ｂ＋３Ｃ　Ｂ＋３２Ｃ　Ｂ＋２８Ｃ　４Ａ＋３Ｂ＋９９Ｃ　２７Ｃ　４Ｃ　４Ａ＋６Ｂ＋１９３Ｃ　２００３　Ｂ＋Ｃ　Ｂ＋５９Ｃ　４Ａ＋３Ｂ＋４４Ｃ　４Ｂ＋９６Ｃ　４５Ｃ　６Ｃ　４Ａ＋９Ｂ＋２４５Ｃ　２０ｏ４　Ｂ＋４Ｃ　４７Ｃ　Ａ＋４Ｂ＋６８Ｃ　３Ａ＋６Ｂ＋１４４Ｃ　５Ｂ＋４３Ｃ　６Ｃ　４Ａ＋１６Ｂ＋３０６Ｃ　２０ｏ５　１０Ｃ　３Ａ＋４Ｂ＋１８６Ｃ　２Ａ＋１３Ｂ．４－２５２Ｃ　Ａ＋７Ｂ＋２６１Ｃ　Ａ＋６Ｂ＋７９Ｃ　１４Ｃ　７Ａ＋３ＯＢ＋７９２Ｃ　２００６　１６Ｃ　２Ｂ＋８２Ｃ　Ａ＋３Ｂ＋１８９Ｃ　Ａ＋３Ｂ＋１１９Ｃ　２Ｂ＋５２Ｃ　Ｂ＋ｌ３Ｃ　２Ａ＋１１Ｂ＋４７１Ｃ　中国科技论坛　（２００９年２月）第２期　外资，强调了投资环境优化的重要意义，提出投资方　向国民经济急需的产业领域转移，推动区域经　式要由单纯地提供租税减免优惠转为从政治、经济、　济发展，在层面体现在产业、专题以及　社会各个方面全面地改善投资环境。这标志着我国　外资从外资立法开始向投资环境改善和向外资　高新技术产业上的增加。外资利用的目标更加　多元化。在改革开放的初期，我国外资在产业层面主　导向型方向转变，进入外资的下一个发展阶　要集中在非生产性项目领域，这对于吸收外资服务　段。　我国产业结构升级的初衷产生了偏移，因此，在　１９８７－－１９９６年：这一阶段的特点是继续完善外　层面开始注意到要利用产业引导外商投资方　资基本立法，同时处于Ｃ级的部门法律法规开始增　加，具有可操作性的陆续出台，从继续利用外商　优惠开始寻求投资环境质量的改善和提高，从　前期的普遍优惠向导向型过渡阶段。在外　资基本立法方面，１９８８年４月，第七届全国人民代　表大会第一次会议通过了《中华人民共和国中外合　作经营企业法》，对合作企业约定投资、投资条件、收　益或产品的分配、经营管理方式做了详细规定，１９９０　年全国对该法律又进行了一次修改。放宽了外　资投资的很多条件，并且明确表示外商投资不实行　国有化。同年９月，颁布了《著作权法》，加强对外商　知识产权的保护。１９９１年又颁布了《中华人民共和　国外商投资企业和外商企业所得税法》，对外资企业　的税收和税收优惠做了详细规定。财税在　这一时期增长也较快，无论是法律层面还是制度规　定层面，其总量都有较大幅度增加。之后陆续出台了　《中华人民共和国科学技术进步法》和《中华人民共　和国促进科技成果转化法》两部国家科技法规，这对　于促进技术利用，推动高新技术产业出台起到　积极作用。　营造环境的制度规定的出台在这一时期增　长较快，１９８７年，国家工商管理局发布了《关于中外　合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规　定》，对合资经营企业的注册资本与投资总额的比例　做出了明确规定。１９９４年，国家工商行政管理局与　对外经济贸易合作部联合下发了《关于进一步加强　外商投资企业审批和登记管理有关问题的通知》。该　文件对外商投资企业的设立审查、出资检查及违章　违法行为的查处做出了进一步明确规定。１９８８年，　转发了《关于进一步落实外商投资企　业用人自主权意见的通知》，另外，外汇管理、商检、　海关、土地等部门也相继出台了相关规定和通知，这　些法律、法规提高了的透明度，增强了外商投资　的信心，外商投资软环境得到了较大提高。　开始尝试采用的导向作用，推动外资　向，改善外商投资的产业结构，提高外商投资的目标　导向性。１９８７年，国家制定了《指导吸收外商投资方　向暂行规定》，促进外商投资结构的改善，１９８９年又　公布了《关于当前产业要点的决定》，提　出了外商投资审查标准，划分国内急需要发展的重　点外商投资领域，特别强调了出口创汇领域和产业　发展瓶颈的基础设施领域。１９９４年，通过了　《九十年代国家产业纲要》，１９９５年国家计委、　国家经贸委和外经贸部联合颁布了第一部《外商投　资产业指导目录》和《指导外商投资方向暂行规定》，　重新规划和划分了对外商投资鼓励、和禁止的　产业范围，重新规划了外商投资实施鼓励、和禁　止的产业范围以及相应的配套措施和。１９９１　年，在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个　五年计划纲要的报告》中对利用外资的这种导向进　一步提出，要把吸收外商直接投资与加快企业技术　改造结合起来，推进中国传统产业的技术进步和产　品的升级换代。至此，我国外资利用的目标已经从最　初的弥补资金缺口，向增加出口、产业结构升级和解　决经济瓶颈等多目标方向发展。　１９９７－－２００６年：这一时期，我国出台速度　明显增快，从前期的每年出台几十部，发展到每年出　台数百项。仅２００５年一年就出台了８３０项，政　策出台的部门分布可谓齐发并进，优化投资环境的　制度、产业、财政等增加明显加快，前　期较少的高新技术产业也得到了相对较快　的增长。这一时期的特征继续了前期体系　的完善性，尤其是加入ＷＴＯ前后，我国兴起了一轮　外资制定和调整的高潮，同时也体现了一些新　的特点，比如数量的增加可能不再是完善，而是一种　对外资的规范和约束，增加了进入门槛的高度，同时　这一时期众多的出台也是加入ＷＴＯ后我国政　策体系自身调整同国际接轨的需要。　外资利用经过前面１０多年的探索，在外资　上取得了较丰富的经验，但是外资在国内的发展也　第２期（２００９年２月）　中国科技论坛　暴露出了一些问题，同时国际经济环境也在发生迅　效率，维护竞争秩序，“超国民待遇”和“非国民待遇”　猛变化，尤其是１９９７年亚洲金融危机的爆发，这些　的必须转变为中性，更加注重引进技术和　发展高新技术产业。因此，大量出台是基于我国　外资利用方向的转变，同时也是对前期的调整　和统一的需要。从表３可以看出，这一过程中产业和　因素使得制定者们更加系统全面地考察制　定和实施问题。同时，加入ＷＴＯ的要求需要调整我　国外资，顺应世界经济发展潮流，逐步实现与国　际接轨。因此，在外资制定过程中逐步转向提高　制度的调整加快，每年都有数百项出台。如　外资利用的质量和水平上来，外资更加趋向于　在加入ＷＴＯ前后，３０多个部门共清理法规　对先进技术、现代化管理水平较高的优质外资倾斜，　文件２３００多项，废止８３０多件，修订３２５件，各地方　从单纯注重出口导向的加工工业向引进和发展高新　技术转变，外资利用的产业重点也逐步从工业领域　向服务贸易领域等倾斜。在吸收亚洲金融危机经验　教训的基础上，１９９８年，、出台的　《关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若　干意见》中提出了要多渠道吸收外资，除了继续吸收　东南亚地区和港澳台地区的外资外，加大了对北美、　日本和欧盟等发达国家和地区的外资吸收。这一时　期的产业依然是国家对外资的重要手　段。１９９７年多部门联合对１９９５年颁布的《外　商投资指导目录》进行了修改，进一步放宽了允许、　鼓励类项目的范围。从１９９８年起，国家开始加大外　商投资企业技术开发和创新的鼓励力度，在层　面上体现在高新技术快速增加，以及专题　中关于外资设立研发中心、财税中关于高新技　术的增加。另外，前期大量引进的高耗能、高污　染的外资项目对所在地环境造成了重大损害，这种　形势的出现催生了环保的出台，这一时期是环　保增长最快的时期。环保也构成了我国外　资对外资进行的重要杠杆，对提高外资引　进质量起到了重要作用。　加入ＷＴＯ后，我国要兑现承诺，全面实施ＷＴＯ　关于非歧视和国民待遇原则的规定，因此，单靠以前　财税优惠显然已经行不通了，需要将制定　更多转向改善和创造良好的投资环境上，并通过建　立健全法律制度、提高透明度和提高办事　也进行了相类似的清理工作。另一方面高新技　术产业和更具针对性的专题也在加快构建　完善过程中。　３中国外资的趋势分析　总体上看，改革开放３０年来的中国外资演　变呈现为从“框架型粗”向“体系型群”转　变，从“优惠”单向作用向“优惠”和“环境优　化”、“产业”协同作用转变，从“引资”　向“选资”转变，从“主导型”向“企业市场竞　争主导型”转变的渐进式发展趋势。利用外资的　发展趋势体现为三个阶段：第一阶段主要是依靠减　税、免税等财政、金融优惠，吸引外商的直接投　资；第二阶段主要是根据产业化和目标，有针对　性地寻找合作伙伴，并提供优良的基础设施和便利　的商业环境；第三阶段主要是依靠良好的产业集聚　效应和强大的协作配套能力，适应公司投资战　略的转变，以市场化方式引进外资。　当前投资越来越多地从成本驱动转向市场　驱动，通过杠杆来完善市场机制，使内外资企业　获得平等竞争的机会，逐渐转变靠优惠吸引外　资的做法，构造公平的现代开放型经济制度，把比较　优势发展为竞争优势，“走出去”和“引进来”相结合，　以提高我国开放型经济的水平，将是今后我国外资　的发展趋势。　（责任编辑谭果林）