农民工子女义务教育的制度障碍及对策研究——基于就地市民化视角

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2017.09.038

农民工子女义务教育的制度障碍及对策研究——基于就地市民化视角

摘要：农民工子女义务教育问题的本质是制度歧视导致的教育权利不平等与教育资源不均衡问题，以公平为导向的制度重构乃是

石宏伟愿意回户籍地长期居住。[5]此外，在就地市民化实践基础上，国家统计局数据显示，2015年省内流动农民工占外出农民工总量的54.1%，且呈逐年递减态势。[6]因而，农民工在户籍地实现就地市民化有着坚实的人口基础。由于农村发展水平和公共服务基础薄弱，省内跨市与市内跨县实现农民工市民化的成本相对较高。而社会体系完善，公共服务设施齐备，将县域作为农民工就地市民化的基本考察单元亦是现实可选择的推进路径。据此，本文拟将农民工就地市民化归结为：农民工不再寻求异地市民化的传统路径，而是以户籍地县城为基础，实现职业身份与非农化、社会身份市民化、公共服务均等化、价

人的城镇化是新型城镇化战略的本质特征与核心目标，异地市民化与就地市民化则是新型城镇化的平行推进路径。区别于传统城镇化的“物本”原则，新型城镇化更多地体现了“人本”理念。当“以人为本”理念提出后，另一个问题也随之产生，即以什么人的哪些利益为本？本文认为，从农民工就地市民化角度出发，“以人为本”即是以包括农民工在内的所有人的公共需要为本。而公共需要在制度上的共享权利，而非。对农民工就地市民化的主要阻碍仍是城乡二元制度，推动农民工就地市民化的主要动力之一亦是规

经济效益作为至上原则得以强调，而流动人口公共服务问题则被忽视。受户籍制度制约，农民工子女在输入地城市无法享

破解农民工子女义务教育困境的治本之策。有与本地城镇户籍人口子女接受同等义作为国家新型城镇化战略的重要组成部分，就务教育的权利。城市内部教育二元结构地市民化为破解农民工子女教育问题提供了新的思路和方案。本文立足于农民工就地市民化视角，以剖析现行教育制度对农民工子女义务教育的制约因素为路径，以重新构筑公正包容的义务教育新制度为依归，以期以权利平等与资源均等从根本上有效保障农民工子女就地接受平等优质的义务教育。

关键词：农民工子女；义务教育；制度；就地市民化

的对立日趋激烈，由农民、农民工、市民组成的社会三元结构亦渐趋清晰。另外，受制于城市综合承载力，农民工输入地城市“大城市病”凸显。而许多农村亦由于大量农村剩余劳动力进城务工，导致留守儿童等社会问题日益突出。党的以来，“以人的城镇化”为核心的新型城镇化取代传统城镇化成为我国新的城镇化发展战略。作为层面布局新型城镇化发展的顶层设计，2014年3月，发（以下简称《规划》），提出要“以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。[3]农民工作为推动新型城镇化和城市发展的重要力量，亦是城市与农村互动融合的桥梁和纽带，推进农民工市民化是新型城镇化的题中应有之义。《规划》提出“以城市群为主体形

[4]

的住房、教育、环境、交通承载压力加剧，作为我国政权体系基本单元的县域，经济

教育部数据显示，截至2015年年底，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1367.10万人。其中，小学就读1013.56万人，初中就读353.54万人；全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童2019.24万人。其中，小学就读1383.66万人，初中就读635.57万人。[1]由于受城市义务教育资源承载力制约、既得利益集团阻碍，保障农民工随迁子女义务教育“两为主”落实不畅。以来，新型城镇化上升为国家发展战略，作为新型城镇化的重要组成部分，就地市民化为保障农民工随迁子女和农村留守儿童就近就地接受公平优质的义务教育提供了难得机遇。

布《国家新型城镇化规划（2010—2020）》值观念现代化的过程。

态，推动大中小城市和小城镇协调发展”设计和体现即是面向所有人的公共权利、，意味着新型城镇化的实施将有序引导以农民工为主的流动人口在不同区域、不同等级城市的合理分布，以使农民工在输

一、农民工就地市民化对义务入地实现异地市民化，抑或户籍地实现就避异地市民化对其子女平等接受义务教教育制度变革的新需求地市民化。育的排斥。因而，必须将“以人为本”理念

据调查，在实现市民化地域选择意愿

长期以来，囿于区域、城乡经济社会发展的巨大差距，我国逐渐形成农民工异地迁徙市民化的城镇化模式。传统城镇

[2]化本质上是“物的城镇化”，城市规模和

作为就地市民化背景下义务教育制度设计的逻辑起点，破解义务教育制度核心要素的内在歧视规定，为农民工子女就地接受义务教育构建更加合理、更为公正的制度体系。

2017年第9期

总第462期

上，约50%的跨省流动农民工愿意在户籍省内长期居住和保留户籍；60%以上打算将来回户籍省内购房建房和养老；省内跨市和市内跨县的农民工人口中各50%

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􀳁保障民生

城镇学校教师编制无法得到及时补二、农民工子女就地接受义务“义务教育经费投入实行和地方各缺编，

教育的制度障碍

1.户籍制度捆绑教育管理长期以来，我国城乡二元经济社会结构在教育领域的体现是城乡分割的二元教育制度，而作为维系城乡二元教育制度的核心制度设计，户籍制度承担着人口登记管理职能，也包括教育权利与教育资源分配的根本制度依据。2014年7月发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号，简称《意见》）中指出：“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。”但是，此轮户改止步于形式上统一了城乡户籍，仍未剥离户籍制度承载的城乡二元教育福利。2015年4月全国常委会第十四次会议修订通过的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第七条第一款规定：“义务教育实行领导，省、自治区、直辖市统筹规划实施，县级为主管理的。”第12条第一款规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级应保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”因而，我国义务教育管理从形式上赋予了所有适龄儿童以平等受教育权，县级负有管理义务教育的主要责任。然而，就地市民化语境下，适龄儿童平等受教育权的行使空间亦被限定于户籍所在地范围之内，户籍制度仍发挥着对农民工子女在户籍地县城接受义务教育的强势作用。即《义务教

级根据职责共同负担，省、自治区、直辖市负责统筹落实的。”然而，“各级共担，省级统筹”的义务教育经费保障虽确定了省级的筹资责任主体地位，却并未确定各级尤其是在义务教育经费投入上的合适比例。因而省级在经费投入比例划分上的高度自主性决定了“省级统筹”很可能演化为省级统筹安排县级承担主要投入比例。而县级在义务教育经费投入上的事实责任主体地位亦已确证此项设计漏洞。1994年施行分税制财政以来，每年从各省，尤其是经济发达省区提取大量税赋充实财力，然而针对农民工子女义务教育等基本公共服务支出，仅向地方提出管理和投入要求，未赋予相应财税权限，更缺乏对地方有力的经费支持，造成“财权上收，事权下放”的不合理局面。从农民工就地市民化角度看，现行分税制下与地方财权事权倒挂矛盾，严重制约地方财力，部分经济欠发达地区仅是维持运转的“吃饭财政”，迫使地方通过国有土地出让和向银行借贷充实财力。而“土地财政”推高了当地房价，增加了农民工就地市民化负担。地方尤其是县级财力的低水平与不可持续性，使县级面临推动发展和公共服务支出的双重压力与对立博弈，使保障农民工子女就地接受义务教育经费的能力受到极大制约。

3.义务教育人事机制僵化教师编制管理机制缺乏灵活性。2014年7月1日施行的《事业单位人

[7]

充。《条例》第7条规定：“事业单位拟订岗位设置方案，应当报人事综合管理部门备案。”当前，教师编制与支撑岗位均是以学校为单位核定配置，城镇化背景下教师编制的城乡流动取决于缺编学校是否可以增加编制，具有与被调配教师相对应的职称岗位。而在教育行政部门教师调配权弱势地位前提下，涉及教师的人事调动仍取决于人事和编制部门。农民工就地市民化背景下，县城优质教育资源的合理分布有赖于优质师资的合理配置与有序交流。然而，当前县域内教师流动面临的问题是制度内部冲突。《义务教育法》第32条规定：“县级教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”然而，与这项法律制度处于同一法律位阶的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）的相关规定存在冲突。《教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”说明教师作为专业技术人员而非公务员的法律地位，有权不受行政指令的强制约束；且签订教师聘用合同的主体是学校，双方具有平等的法律关系。与教师无直接法律关系，却代替学校对教师作人事调整缺乏法律依据。《义务教育法》与《教师法》在教师交流的潜在的冲突是根本性制度障碍。

三、构建农民工子女就地接受

事管理条例》（简称《条例》）第3条规定：义务教育制度体系

1.剥离户籍制度的教育管理功能作为固化城乡二元经济结构和二元教育结构的核心制度安排，户籍制度因捆绑教育管理而成为阻碍农民工子女在流入地接受平等义务教育的核心制度障碍。户籍制度改革有两种不同的推进路径：一是“降门槛”，即在现行户籍制度捆绑社会福利前提下，因地制宜设置合理的入户门槛，逐步扩大公共服务的受益人群；二是“扩总量”，即剥离户籍制度附加的各种社会福利，使户籍制度回归人口登

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育法》中规定的“依户籍地就近入学”在农“县级以上地方各级事业单位人事综合管

民工因入户条件与利益权衡考量未理部门负责本辖区事业单位人事综合管取得本地城镇居民户籍背景下，亦有可能

理工作。事业单位主管部门具体负责所

演化为“依户籍地在农村学校就近入学”，属事业单位人事管理工作。”明确赋予了农民工子女仍无权利共享户籍地县城的人事和编制部门在教师编制管理上的主义务教育资源。《义务教育法》中户籍制度

导地位。农民工就地市民化语境下，随着

捆绑义务教育招生管理，“就近入学”农村生源的不断减少和城镇生源的逐步内涵模糊背景下，农民工子女在异地就学增加，我国仍以生师比计算和配备教师编遭受的歧视与排斥仍将在户籍地县城持续。

2.义务教育财政重心过低

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制，不能灵活适应城镇化背景下学生人数的流动形势，编制的适应性调整滞后，且增加教师编制需人事和编制部门的层层

《义务教育法》第44条第一款规定：关卡，造成农村与城镇学校制度性超编和

保障民生􀳁

记管理的固有属性，扩大公共服务供给总量，以满足市民化农民工的公共需求。农民工就地市民化背景下，为户籍地城乡居民提供义务教育是的分内职责。因而户籍制度改革应以“扩总量”为主，逐步剥离户籍制度承载的教育福利功能。《意见》提出：“全面放开建制镇和小城市落户。在县级市市区、县驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可在当地申请登记常住户口。”《意见》的实施为农民工就地市民化提供了重大利好，但农民工子女就地接受义务教育语境中，作为维护和确认城乡二元教育结构的关键性制度设计，推进户改革的核心在于统筹国家顶层设计与地方实际推行。在县域内逐步破除户籍制度承担的教育福利功能，自下而上逐步解绑与户籍制度相联系的城乡二元教育管理，打破农民工子女就地接受教育的前置性、根本性制度障碍，为与之捆绑的各类城乡二元教育提供制度变革入口。此外，国家应出台相关细则，明确禁止地方在农民工就地市民化中将进城落户、享有基本公共服务与放弃农村承包地、宅基地、集体收益分配权挂钩的自利行为，以更好地推动农民工就地市民化，使子女在户籍地县城接受义务教育。

2.完善义务教育财政

提高义务教育经费的统筹层级，细化和地方在农民工子女义务教育经费配置上的分摊比例。2016年8月，印发《关于与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，简称《指导意见》），提出“根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由与地方按比例或以为主承担支出责任”。但《指导意见》并未详细确定与地方各就地市民化背景下，在进行义务教育经费改革顶层设计的同时，亦应遵循科学合理、权责清晰、事权与财权统一原-92-

则确定间义务教育支出比例。我国现行财税下，财力雄厚，理应承担农民工子女就地接受义务教育经费支出的主体责任，即至少一半以上的农民工子女就地接受义务教育经费支出由财政承担。在我国区域优质义务教育资源失衡背景下，由统一承担农民工子女就地接受义务教育经费可最大限度保障教育公平实现。同时，在财政承担一半以上经费支出责任的基础上统筹核定省级及省级以下对农民工子女义务教育经费的支出比例，构建义务教育“管理责任下放，支出责任上移”新。财政应加大对农民工子女就地接受义务教育的专项转移支付力度，可基学籍信息管理系统，根据各地经济发展与财力水平，结合农民工子女就地接受义务教育具体规模的支出需求，以差别化财政支持为导向划拨推进农民工子女就地接受义务教育专项转移支付，以进一步充实地方财力、调动地方保障农民工子女在户籍地县城接受义务教育的积极性。还必须加强对财政义务教育经费和专项转移支付审计，强化财政资金绩效管理，建立经费收回的惩戒机制与经费追加奖励机制，提高教育经费和专项转移资金的使用效率。

3.健全义务教育人事交流制度一方面，完善教师编制管理机制。应建立健全教师需求预测机制，科学测算、合理确定教师编制。农民工就地市民化背景下，进入城镇学校接受义务教育的农民工子女渐趋增多，农村生源随之减少。因此，国家应尽快制定教师编制核定管理办法，统筹考虑国家义务教育改革发展、农民工子女义务教育规模，城乡义务教育生源消长，综合运用全国中小学生学籍信息管理系统等信息化手段，适应农民整义务教育师资编制，摈弃以学校为单位、改为以区县为单位测算确定义务教育教师编制配置，以确保师资配置满足农民工子女就地接受义务教育需求。另外，应联合管理，以教育行政部门为主的新机制。农民工就地市民化背景下优化县域校际师资合理配置，其关键在于打破现有

教师编制管理机制，提升教育行政部门在推动教师校际调配上的权重。国家应出台相关，以法律法规强势明确教育行政部门在教师编制调配上的主导地位，赋予教育行政部门在控制总量前提下视辖区学校师资盈缺灵活调配教师资源，以进一步提升师资配置效率、优化师资配置格局。另一方面，弥合教师校际交流制度内部冲突。适应新型城镇化以及农民工市民化对义务教育师资配置的新需求，国家应尽快启动新一轮《教师法》的修订工作。为弥合《教师法》与《义务教育法》在教师交流上的制度冲突，应进一步厘清与教师的法律关系，重新定义教师的法律地位。现行法律制度下，与教师无直接法律关系，在教师流动上的行政指令缺乏法律依据，无法实现受教育者规模扩大所带来的优化教师资源配置需求。因而，应将《教师法》第17条中“由学校和教师签订聘用合同”改为“由和

[8]

教师签订聘用合同”，即由教师“学校聘

籍制度改革并不在于取消城乡户籍制度，于国家人口基础信息库和全国中小学生

任制”改为“聘任制”。赋予与教师兼具行政与民事双重法律关系，为统筹推动县域校际教师交流消除制度矛盾、提供法理依据。此外，应细化教师交流制度设计，完善教师交流配套机制，统筹制定教师交流比例、选拔标准、考核管理机制，为推动县域义务教育均衡和发展、保障农民工子女就地接受公平的义务教育提供师资保障。

农民工子女义务教育问题由制度歧视引致，因而赋予农民工子女以获取义务教育资源平等权利亦必须从制度创新着手。农民工就地市民化背景下，国家应发挥制度供给的垄断优势，以公平导向推动义务教育制度重构，改革完善户籍制度、管理、财政、人事制度等义务教育核心制度安排，以制度变革与机制创新，从根本上有效保障农民工子女就地接受公平优质的义务教育。

参考文献

[1]教育部.2015年全国教育事业发展统计公报[BE/OL].(2016-07-06).http://moe.edu.cn/src⁃site/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html.

自由流动的财政事权，如基本养老保险、工就地市民化新形势，科学测算、及时调

自在义务教育等公共领域的支出比例。建立教师编制人事、编制、财政、教育部门

[2]姜超，邬志辉.新型城镇化对义务教育管理的

（下转第93页）

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总第462期

􀳁历史传承

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2017.09.039

中国党“从严治党”的历史发展及创新研究张磊摘要：“从严治党”关系到党的建设、党的执政地位。以来，以**同志为核心的新一届领导人十分重视党的建设，实现了“从严治党”向“全面从严治党”的飞跃，得到了全国人民的拥护与支持。本文研究了中国党建党至今“从严治党”的发展历史，对历届领导集体“从严治党”的理论及实践发展进行了系统的研究，阐明了“从严治党”的必要性和内涵，并对党的以来，党全面“从严治党”，大力反腐的理论和实践创新进行了初步的总结。

关键词：中国党；从严治党；历史发展

坚持用马列主义教育全党并教育全党恪守党的先进性和宗旨。党是由无产阶级中的先进分子组成的，它代表了无产阶级的先进性；同时“全心全意为人民服务”也坚持党与人民群众的密切联系、树立“全心全意为人民服务”政治理念是全党必须

［1］

要坚守的准则。在建党实践中通

的必然性，是客观条件和主体要求的高度统一。1978年12月，党的十一届三中全会重新确立了党的马克思主义的思想路线，确定了“思想，开动脑筋，实事求方针重心不再放在阶级斗争上，而是转移到了经济建设上来。

改革开放后，在新的历史条件和社会环境下，党面临着更加严峻的考验，党员干部身处物欲横流的新环境，党内风气蔓延。敏锐地洞察到“经济犯罪”的新特点，19年提出了90年代的两大任务为“更大胆地改革开放和抓紧惩治”。从执政党的角度认识到，必须严肃惩治党内，特别是高层领导

［2］

的，否则党会面临很大的危险。

是同志为我党确立起来的宗旨。是，团结一致向前看”的方针，使党的指导

过巩固建党成果，探索从严治党的基本路径。包括严格党员标准，重视党员思想入党的问题；坚决反对党内，坚决地整治分子；通过整风运动和群众运动来践行从严治党。

关于“从严治党”思想理论带来的启示是，首先要坚持全心全意为人民服务的宗旨。党的先进性是通过全心全意为人民服务体现出来的。其次，探索索“从严治党”的有效方式，尤其是在遏制

我党以马列主义的建党学说为基础建立了中国党，长期以来始终坚持党的先进性、纯洁性。经历了战争年代、社会主义建设时期和改革开放时期的中国党历届领导集体都十分重视党的建人民服务”“从群众来，到群众中去”的本

针对改革开放以后的发展现状，告诫全党要防止中国出问题，首先要搞好党内部的问题，就是要“从严治党”。1987年党的十三大的政治报告通过总结党的建设经验，旗帜鲜明地表明了中国党对待党内的态度和惩治腐

设，致力于“从严治党”，保持党人“为“从严治党”的有效方式。积极探色永不改变，不断续写从严治党的历史，和预防党内问题上，为后世的党

为改进和完善党的领导增加新的篇章。人树立了坚守原则的榜样。再次，用党内

民主为从严治党提供保障。离开党内民

一、历届领导人“从严治党”思主不可能有真正意义上的从严治党。历败的决心。1992年10月，在党的十四大

首次把“坚持从严史启迪了我们，坚持“从严治党”，把制度上通过修改的党章中，想研究

创制与实施方式有效地结合起来，把发挥

1.“从严治党”思想研究重视从思想上建党。建党之初，农民、小资产阶级知识分子在党员中所占比例很大，所以克服小农、小资产阶级思想，把党建设成为无产阶级的先锋队，成为亟待解决的根本性问题。（上接第92页）

挑战与回应[J].基础教育，2016（02）.

[3][4].国家新型城镇化划（2014—2020）[Z].(2014-03-16).http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_20075.htm.

治党”写入党章的总纲中，在党的根本法中的重要地位和作用。

从严治党思想主要内容包括四个方面：严厉惩处分子、抓好党员的教育、以制度建设促进从严治党、强化各种监督。首先，针对改革开放后贪污受

[基金项目：本文系国家社科基金“农民工市民化的制度障碍及对策研究”（编号：16BSH007）的阶段性成果]

全党的积极性与党的战略要求结合起来，规上肯定了从严治党的方针在党的建设把惩治和宣传正能量结合起来，在发挥党内民主的基础上，搞好“从严治党”。

2.“从严治党”思想研究对“从严治党”理论的最大贡献，就是阐明改革开放条件下，从严治党

[6]国家统计局.2015年农民工监测调查报告[BE/OL].(2016-04-28).http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html

[5]金三林.扎根城市之路：农业转移人口就近市出版社，2015.

2017年第9期总第462期

[7]吕普生.纯公共物品供给模式研究：以中国义务教育为例[M].北京：北京大学出版社，2013.究[M].北京：经济科学出版社，2015.

[8]李玲,等.构建城乡一体化的教育机制研

（作者单位：江苏大学马克思主义学院）

民化的路径与研究[M].北京：中国发展

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