既有住宅增设电梯的实践困境及其立法完善

涂富秀

【摘 要】既有住宅增设电梯涉及对业主共有部分物权的处分,同时又可能侵害专有部分物权.由于《物权法》和相关法律法规对既有住宅增设电梯事项未作出明文规定,增设电梯涉及的权利主体、表决规则、损害补偿等诸多问题无章可循,引发了一系列纠纷.今后立法应当根据增设电梯的具体情形来划定有表决权的业主范围,采取全体业主一致同意的表决规则,建立科学的损害补偿制度,建立以调解为主的纠纷解决机制.

【期刊名称】《龙岩学院学报》

【年(卷),期】2013(031)006

【总页数】7页(P91-97)

【关键词】既有住宅;增设电梯;表决规则;利益平衡

【作 者】涂富秀

【作者单位】江夏学院 福建福州 350108

【正文语种】中 文

【中图分类】TU857;D923

既有住宅是指具有合法权属证明，已建成投入使用的多层多业主住宅，包括有电梯住宅和无电梯住宅。本文讨论的既有住宅仅限于无电梯的多层多业主住宅。我国早期建设的住宅楼大部分没有安装电梯。近年来，随着社会的发展、居民居住需求层次的变化和人口老龄化问题日益加剧，为既有住宅增设电梯成为惠及百姓出行、提升居民幸福指数的民生热点，并赋予了解决民生难题，改变城市面貌的政治内涵。

学者们对既有住宅增设电梯从不同角度进行了研究。上海建科老年用房研究中心、上海市房产经济学会老年用房专业委员会课题组从改善老年人居住条件和旧城改造的视角，研究了旧住宅加装电梯遇到的资金、技术、居见统一等方面障碍，提出应当建立长效机制来破解难题。[1]33-36陈颖以福州市某一旧宿舍楼加装电梯前的结构安全性鉴定为例，从建筑学的角度探讨安装电梯对旧楼安全性的影响。[2]46-48范长英等从建筑学角度研究了设置电梯的层级，认为不设电梯的住宅仍有其需求的阶层，住宅设置电梯不能搞一刀切。[3]31-37韩清雪结合广州市既有住宅增设电梯的实践情况，在实证研究的基础上，分析了增设电梯存在的困难，提出应通过明确的指引使广大老楼住户共享电梯加装后带来的便利，从而保持利益分配的公平与社会的和谐稳定。[4]1-69江浩等认为，上海市老旧建筑有着巨大的新装电梯需求。[5]48-50邢曼等认为，增设电梯有关的民事纠纷与行政纠纷均与建筑物区分所有权、区分建筑物相邻关系、建筑物内相邻关系的权利冲突与平衡有关，今后加装电梯涉及的法律问题将成为无法回避的难题。[6]260-275

现有研究成果比较重调查、重实证，通过问卷调查、个案研究等研究方法分析和思考既有住宅增设电梯的出路问题。但由于主要从建筑学、社会管理、旧城改造的视角进行研究，研究的内容主要集中在资金、技术等比较微观的范畴，极少从法律制度层面进行探讨。实际上，增设电梯遇到的阻力，其根源在于制度缺失。虽然广东、福建、上海、北京等地陆续出台规范性文件进行指引，但各地的规定比较宏观，既有住宅增设电梯仍然无法可依，深层次矛盾并未解决。要解决重重困境，首先必须理顺法律关系，解决好所涉及的法律难题。由于篇幅所限，本文仅对增设电梯过程中涉及的权利主体范围、表决规则、损害补偿等关键问题进行探讨，并尝试提出解决问题的对策。

（一）有表决权的业主范围不明确

建筑物区分所有权是物权的一种类型，由于各国法律文化的差异，称谓亦有所不同。①我国《物权法》首次在法律层面确立了建筑物区分所有权。建筑物区分所有权是一种复合性的权利，包括专有部分所有权、共有部分持有权和成员权。其主要特点是“在一个建筑物之内形成了众多的所有权，并且这些单独部分的所有权基础上又产生了共有权和管理权。这就使它与单独的所有权相比在权利形状上复杂得多”。[7]158既有住宅增设电梯涉及的权利基础即是建筑物区分所有权。表决权是建筑物区分所有权的重要内容之一，是业主参加区分建筑物管理，对自己切身利益有关的事宜表达赞成、反对或其他态度的权利。因此，表决权既关系到建筑物共有权的行使，也会对建筑物专有部分物权的法律保护产生重要的影响。增设电梯除了须满足城市规划、建筑安全和消防安全等方面的要求外，还须经哪些业主同意？如何认定哪些业主与增设电梯事项有利害关系而享有表决权？由于《物权法》等法律法规未对增设电梯事项作出明文规定，导致实践中判定有表决权的业主范围存在诸多难点。有表决权的业主限定在某一建筑物的某一梯号范围内还是整栋建筑物？同一建筑区划内的其他业主是否有表决权？如某小区共有三栋楼，一号楼拟安装电梯，二号楼、三号楼的业主是否有表决权？一号楼一梯号拟安装电梯，其他梯号的业主是否有表决权？相邻建筑区划内的业主是否有表决权？如A小区一号楼拟安装电梯，一墙之隔B小区的业主是否可以参与表决？理论界和实务界意见不一，各地做法也不相同。如福建省及省内一些市均规定有表决权的业主为申请安装电梯所在梯号的业主。②广东省的指导意见仅规定了表决规则，未就有表决权的业主范围作出明文规定。北京市规定权利主体的范围为“本楼业主”。③目前已经出台的地方性指导文件均未提及相邻建筑区划业主的表决权。

各地规范性文件对当地既有住宅增设电梯起到了积极作用。但由于规范性文件操作性不强，且有的规定与《物权法》等上位法冲突，从而在规范和指引的同时，面临合法性危机。

（二）表决规则存在争议

高层业主和低层业主对电梯的需求不同，往往高层业主强烈要求增设，低层业主坚决反对，要取得一致的意见难度很大。那么，究竟应当征得2/3业主还是全体业主的同意呢？目前，我国尚未出台统一的规定，实践中各地做法不一，导致合法有效表决规则成为增设电梯过程中的争议焦点和操作难点。

各地规范性文件有2/3多数决和全体业主一致同意两种做法。广东省、福建省等地基本上按照《物权法》第76条第2款的规定，采取多数决的表决规则，但具体做法有所不同。如《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》和《韶关市区既有住宅增设电梯的指导意见》既考虑物的因素又考虑人的因素，采取人数决和面积决的双重规则。④《福建省关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》采取人数决的方法。⑤一些地方则采取全体业主一致同意的做法。如《厦门市关于在老旧住宅加装电梯的若干指导意见》规定,申请加装电梯必须经申请安装电梯所在梯号房屋业主的一致书面同意。佛山市目前的现实情况是，只要有一户反对，加装电梯的申请即难以获批。[8]广州市和北京市采取变相的一致同意做法。《广州市既有住宅增设电梯试行办法》规定达到2/3业主同意即可申报，批前公示后有书面反对意见则不予批准。同时强调要征求全体业主意见，经过全体业主充分协商。《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》未明文规定表决规则，仅规定“由本楼业主根据《中华人民共和国物权法》的规定共同协商决定”，但特别强调征求利害关系业主的同意。⑥实践中，反对增设电梯的业主一般是专有部分受到影响的业主。因此，北京市的规定也可以理解为全体业主一致同意。

不同的表决规则及争议源于《物权法》第76条、第97条适用之争议。各地2/3多数决的依据是《物权法》第76条之规定，全体业主一致同意的依据是《物权法》第97条之规定。实践中，2/3多数决和全体业主一致同意两种表决规则的合法性均受到一定程度的质疑。

（三）补偿机制欠缺

由于增设电梯是新鲜事物，目前并没有法律法规对增设电梯造成的损害进行规定，也没有权威的数据和依据来界定损害的范围和程度。电梯的安装与运行对哪些业主有影响、有多大的影响，不同的业主理解不一。实践中，低层业主是受益最小、受困扰最深的群体，往往以专有部分的通风、采光等方面受到影响为由强烈反对增设电梯，即使同意增设，往往也要求给予相应的补偿。我国现行的法律法规未对补偿机制予以规定，作为一个全新的课题，学术界对其讨论也很少。从终极意义上讲，任何矛盾或冲突源于利益性诉求，因为把人和社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益。[9]439权利之争最终是利益之争。因此，适当的补偿可以使受损业主的利益得到保障，又使增设电梯的诉求得以实现。通过补偿，使高低层业主的利益得到平衡。广东省在补偿方面进行了探索，规定“因设电梯而导致采光、通风受到影响的业主，可以协商给予补偿”。但该规定缺乏强制性，且补偿的标准、方法等操作细节也未明确。补偿机制的欠缺在实践中产生了消极影响，即使其他业主同意给予补偿，补偿多少、怎么补偿面临无法可依的尴尬，导致给不给补偿、补偿多少随意性大。

我国既有住宅增设电梯起步较晚，存在法律缺位和制度供给不足、各地规范协调性差等问题。有效推进既有住宅增设电梯，必须以法律法规的建设和完善为前提。应当尽快制定《既有住宅增设电梯法》，明确既有住宅增设电梯的实体条件和程序，对表决主体、表决规则、费用分摊、损害补偿、电梯产权分摊、日常管理、矛盾调处、行政复议、司法救济等一系列问题作出明确规定。重点应当对以下内容进行规范：

（一）制定利害关系业主的认定标准

笔者认为，为避免因条件模糊导致将来适用的困境，应当根据不同的情形清晰划分和界定有表决权的业主范围。

1.占用公共用地增设电梯的，整个建筑区划的业主均有表决权。如A小区一号楼一梯号拟占用公共用地安装电梯，则A小区所有业主均有表决权。《物权法》第73条和最高人民《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条均规定了业主对共有部分的权利。⑦大部分住宅楼没有预留电梯井，增设电梯会改变原规划设计，改变房屋结构或外形，并占用公共用地安装外挂式电梯。整栋建筑物产权用地红线以外的土地使用权并不属于整栋建筑物或某一梯号业主，而是归整个建筑区划内的所有业主共有。占用公共用地安装电梯涉及到全体共有权人的利益，应当经整个建筑区划内的业主同意。因此，增设电梯涉及使用公共用地的，整个建筑区划内的全体业主均有表决权。

2.不占用公共用地增设电梯的，整栋建筑物的全体业主均有表决权。《物权法》第70条规定了业主的专有权和共有权。虽然此情形下安装电梯仅占用了整栋建筑物的规划用地或某一梯号业主的共有部分面积，但整栋建筑物的规划用地使用权归整栋建筑物业主，同时整栋建筑物在外形、承重结构上并不具有可分割性。因此，不能将有表决权的业主范围仅限定在整栋建筑物的某一梯号。

3.原房屋设计方案已预留电梯井情形下增设电梯的，有表决权的业主为申请增设电梯所在梯号的业主。这种情况下增设电梯不涉及房屋结构或外形的改变，原设计方案也已经考虑了专有部分房屋的通风、采光等方面的需求及整个建筑物的安全、与相邻建筑物的建筑间距。此种情形增设电梯，主要涉及同一梯号业主之间在电梯安装、运行、维护等方面的权利义务问题。

4.鉴于《物权法》的区域业主自治精神，业主无权对相邻建筑区划内的事项参与表决。如A小区业主不能参与表决相邻的B小区增设电梯事项。如果相邻建筑区划内的建筑物增设电梯导致专有部分的通风、采光等权利受到侵害的，可以根据《民法通则》、《物权法》等有关相邻关系的法律规定进行救济。

（二）规定全体业主一致同意的表决规则

应当规定增设电梯事项须经全体业主一致同意方才具有合法性。首先，业主对建筑物的共有部分享有共同管理权。共同管理权是指享有专有部分所有权的业主对全体业主的共同财产和共同事务的管理权。[10]32《物权法》第70条明确规定了业主对建筑物共有部分的权利。建筑物的共有部分在理论上被认为是专有部分的附属，但实践中大量的纠纷却往往与共有部分的使用有关。电梯房与非电梯房的设计标准有很大差异，楼层负载也不相同。增设电梯的设计方案有的改变了建筑物的外观，有的破坏了建筑物的结构、承重部分，甚至可能危及建筑物的安全，已不属于正常的使用范畴，而是对共有财产的处分。在处分共有财产时，部分共有人不能代替全体共有人作出决定。德国的《住宅所有权法》就规定，对建筑物改变或利用超过正常的维修或养护范围，必须征得与此相关的每一个建筑物区分所有权人的同意。[11]73其次，是保护专有物权的需要。在物理结构上，建筑物的专有部分通过共有部分相互连接起来，增设电梯在对共有部分改变和处分的同时，也可能侵害业主专有部分的权益。维系业主的共同关系，应尊重个体的权利。“个体权利的维护当然不是无度的，在建筑物区分所有法律关系中，个体权利对共同利益的让步是必要的，也是必须的。但共同利益对个体权利的干预同样也不应该是漫无止境的。”[12]115增设电梯对专有部分的通风、采光、噪音等方面的影响，侵害了专有部分物权。物权的本质在于，法律将特定物归属于某权利主体，由其直接支配，享受其权益，并排除他人对此支配领域的侵害或干预。[13]17建筑物区分所有权制度中立体式的相邻关系，既表现为业主享有并行使相应的建筑物区分所有权时产生的相互关系，也表现为业主享有并行使专有权时其他建筑物区分所有权时的相互关系，还表现在各业主在享有并实行共有权时的相互关系。[13]215每一个业主都是自我利益的最佳维护者和关注者，增设电梯对不同业主影响不一，根据一物一权原则及物权的排他效力，不得由其他业主代替专有部分业主作出决定。简单采用少数服从多数的2/3多数决，一方面导致高层业主和低层业主对立，另一方面严重损害了专有部分业主的利益，违背了《物权法》的立法精神。《厦门市关于在老旧住宅加装电梯的若干指导意见》中关于“对毗邻住宅的通风、采光等使用功能可能造成影响的，须征求相关权益人的意见”的规定，即是考虑到对专有部分物权的保护。其他国家和地区一般都会规定如对建筑物专有部分有特别影响的，须征得专有部分权利人的同意，方才合法有效。如日本的《建筑物区分所有权法》第17条规定，共有部分的变更，无论在何种情形下，当其会影响专有部分的使用时，则经建筑物区分所有权人与表决权各3/ 4以上多数通过后，尚应得到该专有部分所有人的同意；关于其他共有部分的管理事项，需经区分所有权人及表决权（所持份额）过半数通过，在这种情形下，也必须得到因此将遭受特别影响的专有部分所有人的承诺。[14]548-549最后，是保障公民生存权的需要。《》第33条规定“国家尊重和保障”。生存权是的重要组成部分。带电梯建筑物的设计方案，都把电梯与楼梯设计在不同的位置，并且相隔一定距离。在全国各地已经审批或竣工的增设电梯设计方案中，绝大部分将电梯建在唯一逃生出口处并与楼梯相连，一旦发生火灾，业主将无处可逃。高层业主希望增设电梯以改进原来的上下楼方式，实现的是法律权利之外的欲望，而低层业主反对增设电梯的诉求则是对法律赋予的生存权和财产权的维护。在法治社会，不能用少数服从多数的方法来要求低层业主牺牲法律上的权利去满足高层业主法律权利以外的欲望。因此，立法应规定有表决权的全体业主一致同意后方能增设电梯，并建立听证制度。

（三）建立公平合理的补偿机制

“为避免当事人滥用权利，维护公平而又有效率的资源分配和成本负担，调和不动产权利人之间的利益冲突，除了损害应最小化，损害还应完全赔偿。”[15]70为消除低层业主的抵触情绪，减低增设电梯对低层业主心理和财产权的冲击，增强适法性和正当性，建立公平合理的补偿机制是必由之路。今后立法应对以下问题予以明确规定：

1.补偿的责任主体。实践中，补偿资金一般是在筹措资金中列支。筹措资金的出资人，有的是高层业主，有的是房改单位，有的是地方。如厦门市出台了含补贴50%加装费用等优惠配套。[16]笔者认为，应遵循“谁受益、谁补偿”的原则，补偿的责任主体应是受益的业主，用公共财政补偿不具有合法性。公共财政可以做三件事：一是用于公共设施投入的服务；二是应对社会危机问题；三是补贴弱势群众和救助。[17]增设电梯与公共利益无关，不应有公共投入。为增强操作性，法律还应对多个受益业主之间分担比例的计算依据和公式等作出详细的规定。

2.补偿的方式。补偿方式分为直接补偿和间接补偿。直接补偿最常见的方式是经济补偿。间接补偿的方式包括允许受损害的业主无偿使用电梯，无偿获得电梯分摊产权，也可以采用房屋产权调换方式。如上海市就是采用在顶楼加建一层，底层业主搬到加建层的做法。

3.补偿的标准。笔者认为应当以损害评估结果为依据，给予受损害的业主相应的补偿。损害评估涉及两个关键问题：（1）由谁评估？鉴于评估具有专业性,引入的第三方专业评估机构是必要的。应当出台鼓励和扶持措施，引导专业评估机构介入。今后立法应规定第三方机构介入的启动程序和评估结果的法律效力。（2）以什么标准进行评估？电梯安装后、运行中对业主造成的损害是复杂的专业性问题，应当制定出统一、科学的评估技术规范，从法律层面明确损害的客观判断标准，作为评估和补偿的依据。笔者认为，损害评估应当考虑增设电梯后的建筑间距、消防安全、建筑安全、电梯安装的位置、电梯运行中产生的噪音、业主的承受能力、房屋价值受损情况，参考房屋地段、电梯使用的频率等因素，建立量化的技术标准。

（四）建立以调解为主的多元化纠纷解决机制

没有救济就没有权利，多元化机制不仅将为当事人带来权利救济的便利，也是实现社会和谐的必由之路。既有住宅增设电梯的纠纷涉及面广，矛盾尖锐。反对增设电梯的低层业主以及赞成增设电梯的高层业主，都身陷纠纷之中，极易转化为件。鉴于邻里和睦的特殊需求，对抗性强的诉讼对解决增设电梯引发的纠纷不具有优势。调解比较便捷、经济，有利于促进邻里关系和谐。建议今后立法把调解作为解决纠纷的主要渠道，借鉴其他国家处理一些特殊类型民事纠纷的经验，把调解设置为民事诉讼的前置程序，建立强制性的调解前置制度。对未经调解即到人民起诉的增设电梯纠纷，人民在立案前可以依职权委托人民调解组织进行调解。

为既有住宅增设电梯是解决居民居住、生活和发展的重大课题，有其紧迫性和现实需要，但又由于其复杂性，阻力重重。处于转型期的中国社会是一个利益多元化的社会，利益均衡是维护社会公平和正义的重要途径。因增设电梯引发的纠纷，不能简单地归结为权利义务关系，其更深层次的根源在于业主之间利益平衡的诉求。人与人之间的关系实际上就是利益关系，出于自我意识和利己的本能，个体或群体在追求各自的利益和价值时，首先不是以自己、帮助他人满足利益的需要，而是强调自己先占并支配利益，且倾向于向外无限扩大。[18]11如果未从法律层面对权利的界线进行界定，将会因权利界线的模糊不清而引发权利之间的冲突。当前，要尽快构建和完善与既有住宅增设电梯有关的法律制度体系，对相关问题予以规范，明确权利义务，为冲突的利益寻找平衡点和法律支撑，在解决既有住宅增设电梯合法性危机的同时，构建良性的利益协调机制。

注释：

①如德国法律将建筑物区分所有权称为住宅所有权，法国法律称之为住宅分层所有权，瑞士法律规定为楼层所有权，美国称之为公寓所有权，日本称为建筑物区分所有权。

②《福建省关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》第2条规定“城市既有住宅增设电梯可以按梯号为单位进行……”。《厦门市关于在老旧住宅加装电梯的若干指导意见》第2条规定“加装电梯应以梯号为单位申请，申请加装电梯应当经本梯号房屋的业主一致书面同意……”。《关于福州市既有住宅增设电梯的若干意见（暂行）》第3条规定“既有住宅增设电梯可以按梯号为单位进行申请，以同意增设电梯的专有部分业主作为申请人，并负责增设电梯项目的工程报建、资金筹集、设备采购、组织实施等相关工作……”。

③《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》第3条规定“住宅增设电梯，应当经用地权属单位同意后，由本楼业主根据《中华人民共和国物权法》的规定共同决定……。”

④《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》和《韶关市区既有住宅增设电梯的指导意见》第2条均规定：既有住宅需要使用共有部位增设电梯，或者因增设电梯需要改变共有部位的外形或结构时，本着公开透明、充分协商、兼顾各方的原则，根据《中华人民共和国物权法》的有关规定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。

⑤《福建省关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》第2条规定“……增设电梯应按照《物权法》第76条规定，由业主共同决定，本着业主自愿、公开透明、充分协商的原则，经该梯号三分之二以上的业主同意”。

⑥《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》第3条规定“……应征得因增设电梯后受到采光、通风和噪声直接影响的本单元业主的同意”。

⑦《物权法》第73条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”最高人民《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定“除法律、行规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的设施等。建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。”

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